卷一八
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▲择民之长
《周礼》：大司徒施教法于邦国（外而邦国）、都鄙（内而都鄙），使之各以教其所治民。令五家为比使之相保，五比为闾使之相受，四闾为族使之相葬，五族为党使之相救，五党为州使之相赒，五州为乡使之相宾。
臣按：此成周六乡之法也。合五家为比，比有长；合五比二十五家为闾，闾有胥；合四闾一百家为族，族有师；合五族为一党，党五百家，党则有正；合五党为一州，州二千五百家，州则有长；万二千五百家为乡，合五州而为之也，乡则有师、有老、有大夫焉。郑玄曰：“百里内为六乡，其外为六遂，乡犹今畿内之地，遂犹今外郡也。”王畿之内立为六乡而统之大司徒，亦犹今畿内郡县直隶六部云。
遂人掌邦之野，以土地之图经田野（谓经界其田野），造县鄙形体之法，五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂，皆有地域沟（以通水为限）树（以植木为固）之。
臣按：此成周六遂之法也。五家为邻，邻有长（犹乡之比）；二十五家为里，里有宰（犹乡之闾）；一百家为酂，酂有长（犹乡之族）；五百家为鄙，鄙有师（犹乡之党）；二千五百家为县，县有正，又有师焉（犹乡之州）；万二千五百家为遂，遂则有人、有长，又有大夫焉。周制，内有六乡，外有六遂，乡之所置比长、闾胥、族师、党正，遂之所置邻长、里宰、酂长、鄙师，是即汉之亭长、三老、啬夫，唐之里正、坊正，宋之保长、耆长之任也。我朝稽古定制，于天下州县每百一十户为一里，十户为甲，每甲有长，在城谓之坊长，或谓之厢长，在外谓之里长，或谓之社长、保长。十年而一役之，役周而更造其籍，事力有消长则递升降之，又于每里推一年老有德者为老人，凡民间有户婚、田土、斗殴、争竞一切小事付之听决，又制为木铎，使贫而老者振之以警众，其词曰：“孝顺父母，尊敬长上，和睦邻里，教训子孙，各安生理，毋作非为。”其在赤县也，月朔京尹引赴御前听宣谕，其制视古为详，周而尽、亲而比，事体归一，气类联络，而我圣祖又制为教民榜文昭示天下，使之人人儆省、世世遵守，一编之中良法美意盖与《周官》所载邻比里闾族党、宰长胥师所莅之职殆相符合。噫，九重之高而虑周闾阎之下，万几之繁而思及田里之微，而又委曲详悉如此，其为天下万世计也深且远矣。唐柳宗元有言，有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯、连帅，有方伯、连帅而后有天子，然则天子之与里胥，其贵贱虽悬绝而其任长人之责则一也。夫人生不能无欲，有欲不能无争，其争也未尝不起于细微，于其萌芽而遏绝之、于其旁近而禁止之则易为力而不至于损伤，且耳闻不若目见之真，意度不若心孚之切，文移不若口谕之易，此古人识治体者所以必重亲民之任，而与民最亲者里胥也。汉人于乡亭之任、三老之设，俾其劝导乡里、助成风俗，得与县令丞尉以事相教，复勿繇戍，尝以岁十月赐以酒肉或赐爵级及帛，任之既专，优之又厚，是以当世之士夫皆乐为之，如张敞、朱博、鲍宣、仇香之徒，方其微时亦尝为其乡之亭长、啬夫不以为浼也。臣愿明敕有司，慎重其选，申明祖宗榜示之意，必欲一一见之施行，属民而读法必其如周之族师，索鬼而祭祀必其如周之党正，如闾胥之辨其施舍，如里宰之行其秩叙，如酂长之趋其耕耨、稽其女工，如闾师之任农耕事、任圃树事，又如邻长之相纠相受，相纠使之有所警而不为恶，相受使之有所劝而必为善。夫如是，将见礼教兴行，恩泽下究，田里无愁叹之声，风移俗易，比屋可封矣，则虽四方嘉靖之休、万国咸宁之化，其基本端在于此也，伏惟圣明加之意焉。（以上里胥）
秦灭诸侯，以其地为郡，置守、丞、尉各一人。
臣按：此郡置守之始。古者土分为三，公侯百里、伯七十里、子男五十里，天子之邦国都鄙有六乡、六遂，诸侯之国，大国三乡三遂、次国二乡二遂、小国一乡一遂。所谓乡遂视后世之州郡，所谓乡遂大夫视后世之牧守也。
汉武帝时，董仲舒曰：“郡守、县令，民之师帅，所使承流而宣化也。故师帅不贤则主德不宣、恩泽不流，今吏既亡教训于下，或不承用主上之法，暴虐百姓，与奸为市，贫穷孤弱，冤苦失职，甚不称陛下之意，是以阴阳错缪，氛气充塞，群生寡遂，黎民未济也。”
臣按：仲舒谓“郡守、县令，民之师帅”，谓之师所以教民也，谓之帅所以率民也，教民使之知礼义，率民使之趋事功，是则守令兼治教之责，非但使之治簿书、督财赋、理词讼而已也。后世人主专责守令以吏治，而于教化之事略不计焉，失古人命官之意矣。汉世去古未远，儒者论治犹有所本，后世则视教化为虚文矣。
宣帝拜刺史守相辄亲见问，观其所由，退而考察所行以质其言，有名实不相应，必知其所以然，尝称曰：“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也，与我共此者其惟良二千石乎。”以为太守，吏民之本也，数变易则下不安，民知其将久不可欺罔，乃服从其教化，故二千石有治理效辄以玺书勉厉增秩，赐金或爵至关内侯，公卿阙则选诸所表以次用之，是故汉世良吏于是为盛。
臣按：史称宣帝厉精为治，综核名实，信赏必罚，此其厉精之实也。夫上有责实之政则下有实用之效，观宣帝每拜守相必亲见问，及其退也又加考察焉，考察既得其实而后用之，其用也又能久于其任，使吏得以究其所施，民得以安其所教，贤者得以成其功，不肖者难以匿其罪。及其治效既著，或勉以玺书，或增其爵秩，选其所表者以次入为公卿。上之责实如此，则为守令者安敢不以实应之哉？后世人主选任守令一切付之铨曹，铨曹一切付之资格，上之人略不有所甄别，及其黜陟之际，惟徇虚名，不责实效，往往贤否混淆、真赝相半，非无赏罚之典而不足以示劝惩，此郡邑所以少循良之政而闾里所以多愁叹之声也欤。
宣帝诏曰：“盖闻有功不赏、有罪不诛，虽唐虞犹不能以化天下。今胶东相王成，劳来不倦，流民自占八万余口，治有异等之效，其赐成爵关内侯。”
臣按：此诏可见宣帝信赏必罚之政，然史又谓或对帝言“成伪增户口以蒙显赏”，是后吏多为虚名。由是观之，则帝之所以综核名实者未必皆实也，则凡其所谓亲问考察、名实不相应而知其所以然者，岂尽然哉？是故人君为治惟诚之为贵，不察察以求立名，不䜣䜣以求快意，则不为小人所窥伺而堕其术中矣。
又诏曰：“颍川太守霸（黄霸），宣布诏令，百姓乡（向同）化，孝子、弟弟、贞妇、顺孙日以众多，田者让畔，道不拾遗，养视鳏寡，赡助贫穷，狱或八年无重罪囚，吏民乡于教化、兴于行谊，可谓贤人君子矣。其赐爵关内侯，黄金百斤。”后征为太子太傅，迁御史大夫。
又诏曰：“大司农邑（朱邑），廉洁守节，退食自公，亡（无同）疆外之交，束之馈，可谓淑人君子。遭离凶灾，朕甚闵之，其赐邑子黄金百斤，以奉其祭祀。”
臣按：宣帝之于良吏不独生而褒升之，及其没也犹赐金以奉其祭祀焉，则夫当世之为守宰者安得不思所以感发而思奋哉？夫人臣之为善，恒苦于上下之隔绝而无由以上闻也，上之人既闻之，播于诏书致其褒嘉，一则曰贤人君子，一则曰淑人君子，为人臣而得于上之称赞如此，生有余荣，死为不朽，自非下愚不移者孰肯甘小人之归哉？
先是，哀平间卓茂为密令
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