行政和经济
行政和经济 (第1/3页)
人们经常用沉重和随意开征的税赋、到处出现的贪污和对商业及商人的普遍藐视等现象，来说明清代政治制度给中国经济造成的后果。这些现象不能轻易忽视，思想意识上“重农轻商”的态度特别需要探讨，这里不予赘述（详见第八章）。但事实是，如本章前面所述，晚清在传统技术的种种束缚内，已经具有一种复杂的、商业化的“发达”经济。在两个世纪中，这个经济曾经养活了日益增多的人口，曾经推动了对中国本部以外的广大领土的“剿抚”，并且在十八世纪后期以前（除了1673—1681年的三藩之乱外）已经度过了非常漫长的国内安定、相对繁荣和强有力的统治的时期。以近代标准来衡量，加在民众身上的税赋负担还是轻的，虽然税政有时是随心所欲的。中国也象其他社会一样存在着腐败堕落行为，但是通商口岸观察家眼中的大部分“贪污腐化”却反映了外国人无法理解的那种非正式、但又是制度化的陋规的情况，这种陋规已渗透到了清朝官方法典规定的高度合理化的财政制度里面。即使商人在官方意识形态中地位低贱，有时还过度地被迫向政府进行“捐献”，但这不能抹杀他可能发财致富的事实。十八世纪包揽两淮盐运的业务每年平均利润也许可达五百万两，此数由三十个大运输商和约两百个较小的商人分润；另外有二百万两利润每年在大约三十个行号之间分配。商人还可能很有势力，特别在农村市场结构中更是如此，因为农村中当官的和不当官的地方上层人物都通过商人之手向商业投资或放高利贷。此外，商人还可能很幸运，他的儿孙因为有许多余闲功夫并受到严格的教育——也许还捐纳了初级功名——而可能进入政界。总之，对按人口计算产量相对稳定的传统经济的维持、扩大和繁荣来说，国家的意识形态和行政至少是不起作用的因素，除了在重复出现的王朝衰败时期外，它们几乎从来不是主要的障碍。
但是，如果讨论的出发点是经济发展，即或是从增加每人的国民产值的意义上说，或是从工业化（就是近代制造业部门有了迅速发展，不管有没有按人头直接增加产量）的意义上说，十九世纪后期的中国政府肯定是没有能力提供积极的支援的。意识形态、传统的财政措施以及收支的格局，都是对采取顺应形势的行动的障碍。
格尔申克龙教授曾经指出，［1］ 在欧洲“落后”国家的最初的工业化热潮中（例如十九世纪九十年代的俄国），国家预算代替了受到贫困的农业部门严重限制的微弱的市场需求和资本供应。在德国和法国等不那么“落后”的国家中，工业银行提供信贷的业务也起了同样的作用。但在清末，中国却一样也没有。如上所述，除了近代外国银行在为国际贸易提供资金方面起了重要的作用外，1911年以前的中国的银行体系几乎完全不能超出山西票号式的汇兑银行和地方性的“钱庄”的范围。中国第一个近代银行——即半官方的中国通商银行——的董事们主要关心的是控制各省与北京之间汇划政府经费这一有利可图的业务。当这项业务失败后，他们就把力量完全转到常见的商业银行业务方面。以后创办的两个较小的官办银行（1908年创办的交通银行；1904年成立并在1908年改组为大清银行的户部银行），都没有向工业提供贷款的打算。
清政府未能扶植足以产生工业投资的近代银行体系的原因，归根结蒂与使它不能以自己的预算资金投资于经济发展的原因相同。简言之，与其行政的其他方面一样，中央政府的财政制度是相当地浮在表面上的。甚至在正常时期，帝国官僚政治的组织虽然在形式上是高度集中的，仍不能深入到中国的社会（包括这个社会中那些构成经济的方面）中去。中央政府通常将其经济作用只限于要求分享一部分生产中比较固定的经济所得，以及保持国内安定和防御外患以确保下一年的再生产。这个作用当然符合儒家政治思想的主流。但是在帝国长达两千年的不同时期中，为了摆脱经济中的消极无为状态，曾利用过在支撑帝国制度的儒—法思想混合体中较为活跃的法家体系，王莽和王安石的“改革”就是明显的例子。但是，极为保守的清朝也许是特别难以摆脱经济上的消极无为的状态的，因为它一直感到自己是异族，所以决心通过维护儒家的正统来证明自己统治的合法性。随着土地耕种面积的增加（直到1800年前后）和人口缓慢而不均匀的增长（除去十九世纪中期叛乱时可能有所减少外），总的经济产量当然是发展的。但对中央政府来说，由于增加了大致是上述的两种生产因素而引起的生产发展，并不能使它取得增加收入和增加参与经济活动的机会。帝国最重要的收入（田赋）的官方税率被康熙帝在1712年永久固定以来；各省上缴北京的份额只有在新地得到开垦和纳入税册的情况下才有所提高，但这些增加的情况各省是很少上报京师的。
但我们还会看到，各省和地方的税收显然仍保持着它们的适应能力，并且随着全国产量的增加而有所增加。但是从促使经济可能取得发展而不是仅仅维持经济平衡的观点看，这些新资源完全是不起作用的。在中央政府的官僚集团内部依然存在着出现一种意识形态的可能性（虽然很渺茫），使法家式的“经国之道”又能够东山再起，去推动各种经济发展的规划。在一定程度上，这项工作由十九世纪后期如李鸿章、张之洞和盛宣怀等“自强主义者”，以及1898年的“维新派”和1901年以后清末的维新运动去做了。但是，地方的行政直到清朝快要灭亡时明显地是儒家式的“济民之道”的发源地。这种“济民之道”比官僚国家的利益本身更广泛，更普遍，并且反映了地方上层人物要竭尽全力使一个真正属于他们的社会保持固定不变的愿望。这些人接受的是以道德典范治天下的儒家思想，并且赖以支撑自己的也是这种思想。虽然儒家式的“济民之道”在1900年以后日益被掺入了反帝的民族主义，但它还没有发展到愿意在财政上负担经济发展的程度。在这里，不能指望有主动进行变革的有力的活动。因此，我的注意力将放在因中央政府的无能而出现的种种情况上——它肯定是弱的，但什么也不能代替它。
在1712年至十九世纪第三个二十五年的期间，北京政府记载的法定收入并没有发生重大变化。（中央政府在下列年份中的岁入总数分别是：1725年为36，106，483两；1753年为39，767，292两；1812年为43，343，978两；1841年为38，600，750两。田赋提供了总收入的75—80％。）虽然康熙帝冻结了田赋税率，但各省和地方的税收仍继续增加。除了上缴中央政府为数很少的税收定额外，它们用三种办法来增加实际税收。第一种是“耗羡”，在理论上，这是为了弥补上缴白银成色的不足和熔铸银锭时的损耗而开征的。实际上，这些损耗微乎其微；耗羡事实上就是在康熙规定的税率以外增税。在1724年，这项附加税得到清帝的正式批准，其中的一部分上缴北京作为每年付给官员们的“养廉”津贴，以补贴他们微薄的官俸。但是这项附加税的大部分收入仍不受北京的控制。第二种办法是地方官员向纳税人加征成为惯例的各种名目的征税花销。第三种办法是州县官员可以比较自由地在名义上应征的粮或银与每担粮或每两银的铜钱值之间规定折换比率，然后按此比率十足征税。
在十九世纪中期，在传统的田赋、盐税和关税以外又增加了两种重要的收入来源。1854年以后成立的外国人管理的帝
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