立宪政体的准备工作
立宪政体的准备工作 (第1/3页)
1901年，清政府虽已开始了教育和军事改革，但是只是在日俄战争之后，才开始认真地考虑立宪政体的可能性。［1］ 这次战争的后果产生了很大的推动力，因为它被认为是立宪政体战胜了专制政体。中国人象亚洲其他民族一样被这次战争唤醒了，革命运动也被激起来了。要求中国采用立宪政体以便成为富强之国的呼声越来越高。由于象张之洞和袁世凯那样的地方实力派加入了这种大合唱，清政府再也不能置若罔闻了，1905年12月，清政府派遣以载泽为首的五位大臣出洋，到日本、英国、美国、德国和法国去考察它们的政府，并详细调查中国实行立宪政体的可能性。1906年7月该使团回国，而每位成员都推荐立宪政体。［2］ 海外的中国使节也齐上条陈说，宪法决不会损害皇室的权力，事实上它是维持皇室权力的最好手段。因此，皇太后和皇帝召见醇亲王、军机大臣和内阁大学士、部院大臣中的当然成员以及袁世凯在颐和园会议，以讨论立宪政体的正反面的意见。在这次御前会议中，庆亲王和袁世凯赞成采用宪法，但是铁良和荣庆反对。最后，经过长时间的商讨，决定采取立宪政体。1906年9月1日，光绪帝在慈禧太后的指使下，命令京师和地方高级官员开始宪政的准备工作。［3］ 问题就这样决定下来，于是准备工作就开始了。
行政制度的改革
在清政府致力于实行立宪政体之后，它处理的第一个问题就是行政制度的改革。［4］ 在义和团事件之后不久，政府已经开始了一系列改革，包括整饬吏治和改组过时的官僚机构。但是这种努力遇到了很多困难。
造成许多官员贪污腐化和官僚制度落后过时的原因被认为有以下几点。首先是存在着“捐纳”制度，特别是卖官鬻爵。以前当政府需要额外收入时，它就临时求助于卖官鬻爵的办法，但是自从太平军战争以后，这个制度就成了一项长期措施。结果官场中有很多人是以金钱或军功获得他们的官职的。人们认为这种作法造成了大量的贪污腐化。
此外，高级文职官员并不熟悉政府的日常工作，这些工作实际上都经员司胥吏之手处理。关于公文的格式都有复杂的规定。每个官署都有自己单独的一套簿籍。对高级官员来说，由于他在一个职位上最多不过三、五年，所以就不可能掌握这些规章。结果，他们别无选择，只能依赖年复一年在此工作的胥吏。这些胥吏的社会地位很低，而且他们大部分得不到固定薪金。当人们在诉讼和缴税过程中与这些胥吏发生关系时，后者就向他们收费以维持生计。由于胥吏索取无度，这种费用就成为一种贿赂。百姓深受官府胥吏勒索之苦。
此外，有很多官署几乎没有职守。在中国，子女们被认为应遵循由父母规定的成例行事，因此，由历代皇帝设立的衙署即使在时移世易和需要改组时，仍然被保持了下来。在这种情况下，旧的官署原封不动，而新的又单独成立。例如清政府以四至六名内阁大学士配备的内阁作为它的中央行政机构。在1729至1730年征讨蒙古人期间，雍正帝在他办公的宫廷附近设置军机处，以便让军机大臣（他们是从大学士和六部尚书中遴选出来的清帝的心腹大臣）在那里讨论军事机密。这样，军机处开始是一个临时机构，它的所有官员都是兼职的，没有专任官员。然而在战役结束之后，雍正帝并未取消这个机构，他继续与军机大臣商讨国家大事。雍正之后的皇帝都沿袭这种做法。这样，自设置军机处之后，内阁大部分职能都由它接办，使内阁几乎可有可无，但内阁并未取消。的确，自从秦统一中国以来，尽管在历史过程中王朝兴衰不已，但每个朝代都自称是前朝的继承者，即使是在以武力征服前朝的情况下也是如此。这样，秦代的官僚结构就被一朝一朝地、稍事更张地继承下来，一直传到清代。简言之，中国的官僚机构从公元前三世纪，或至少从公元七世纪初直到二十世纪，基本上没有变动。证据之一就是很多官署名称都是从古代沿袭下来的。
甚至更严重的一个缺点就是官员的职责不清。在很多情况下这是由于在一个官署不止任命一位主管大臣所造成。在内阁，有四至六员内阁大学士，军机大臣的人数在四至八名之间，而六部每部都有两个尚书。总理衙门是应西方国家的要求而在1861年设置的，总理大臣的人数不定，多达十员，在1894至1898年期间甚至更多。当一个官署里有那么多主管要员时，他们之中就谁也不愿意负责了。不言而喻，每个人都力图把责任推给别人。在历史上，中国政府历来在许多官署中任命两个以上的主管大臣，这样做无疑是为了防止大臣因专权而威胁帝权。出于同样目的，清朝的总督和巡抚也以此种方式互相牵制，使之互相约束而不致让地方权力集中到一个官员手里。
1901年清政府开始改革时，它企图纠正这些积弊。首先，决定简化各官署的公文形式，取消书吏。捐纳制被废除，不过这种作法仍以不同的形式继续出现。河东河道总督［5］ 和通政使司［6］ 的职位被取消。詹事府［7］ 被并入翰林院。云南、湖北和广东的巡抚建制都被撤销。［8］ 这些都是不必要的衙署。
在撤销某些有名无实的衙门的同时，政府又创设了一些新的官署。首先是改组总理衙门后建立起来的外务部；总理衙门则是在1861年作为军机处的一个机构勉强成立起来的。因此它开始时只是一临时的官署，官署内有多达十人以上的兼任大臣。因为总理衙门的地位是非正式的，西方国家感到与它谈判时有些不方便，因此在清朝于义和团事件中战败之后，就要求改组总理衙门。这时外务部就成了一个常设的正式机构，内设一名大臣和两名副大臣。这便开始瓦解了自隋唐沿袭下来的传统的六部建置。新的外务部成了第七部，而且比其他六部的品级要高——这确实是个巨大的变化。
不久又进行了一次改革，即在1903年由政府设立了商部。在传统的中国，积极提高人民的福利使之生活比较充裕，并不是统治者的正业，所以政府往往并不为促进农业、工业和商业而操心。但是，此时大家承认富国是为了强兵，而富国就需要促进农、工、商业。
1905年，设立了巡警部和学部（前面已谈过）。此举是企图建立西方式的警察制度，并在1906年决定从绿营中招募警察。巡警部后改成民政部。［9］
在1906年宣布准备实行宪政的方案后不久，对政治制度根据下列原则开始了进一步的改革。首先是行政、立法、司法三权分立。然而当时还没有立法机关，所以只对行政和司法机关进行改革。其次，精简冗员，明确官员的责任。［10］ 结果，下列改革措施得以实现。
（1）合并职能重复的官署。太常寺、［11］ 光禄寺_453_4［12］ 和鸿胪寺⑤都被并入礼部；旧兵部、练兵处和太仆寺［13］ 合并成为陆军部；户部和财政处被改组为度支部。练兵处和财政处的设立原来是为了集中军事和财政的管理。自古以来，管理军事的官署一直是兵部，管理财政的官署则是户部，但它们现在已成为不必要的了。它们并未被废除，不过把财政处与户部合并，练兵处与兵部合并，这在中国都是前所未有的措施，虽然对一个局外人来说，它似乎是势在必行的事。
（2）增加了一些中央管理机构。邮传部建立了，刑部被改组成法部，它的职能则限于管理司法事项。［14］ 这样，中央政府的部就变成了十一个。自隋唐以来，中央政府机构就是吏、户、礼、兵、刑、工六部。1901年增加了外务部，后来又增加了商部、巡警部和学部，而旧式的六部则仍予保留。但是，1906年改革的结果，只有吏部和礼部保持它们的旧有名称。传统的六部建置已经不复存在了。
（3）各部都建立单一的领导。这是一个非常重要的步骤。在此以前，清朝给各部都任命两位尚书，一般是满、汉各一人。此法是使满人与汉人互相制约，但也趋向于使大臣们不负责任。双头领导的废除明确了责任。同时这也意味着满、汉族之间不同待遇现象行将结束。出于同样精神，为了尽可能地避免兼职，废除了各部大臣兼任军机大臣的做法。［15］
（4）在各部以外单独成立了大理院、审计院和资政院。大理院的权力是与纯粹作为行政机构的法部明确地分开的。［16］ 从前，法庭和司法行政机构并不分开。审计院独立于各部之外，因为它负责审计它们的帐目。虽然已经决定暂不涉及立法机构的事项，但深切感到有征求民意的必要，因此，在将来召开国会之前，计划把资政院试作立法机关。（资政院的情况将在下面叙述。）
政府企图包括在行政改革之中的两项主要变革未能实现。一个就是改革省的官僚政治，另一个就是建立责任内阁。总的来说，在清朝的地方官僚政治中，有许多含糊不清之处。例如，外省督抚与中央政府之间的关系和总督与巡抚之间的关系，都不十分明确。可能是清政府宁愿不去明确这些关系。但无论如何，
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