卷一九
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▲分民之牧
《舜典》：肇（始也）十有二州。
朱熹曰：“中古之地但为九州，曰冀、兖、青、徐、荆、扬、豫、梁、雍，禹治水作贡，亦因其旧。及舜即位，以冀、青地广，始分冀东恒山之地为并州，其东北医无闾之地为幽州，又分青之东北、辽东等处为营州，而冀州止有河内之地，今河东一路是也。”
咨十有二牧曰：“食哉惟时，柔远能迩，惇（厚也）德（有德之人）允（信也）元（仁厚之人）而难（拒绝也）任人（包藏凶恶之人），蛮夷率服。”
朱熹曰：“牧养民之官十二，牧十二州之牧也。舜言足食之道惟在于不违农时也，柔者宽而抚之也，能者扰而习之也，远近之势如此，先其略而后其详也，又言当厚有德信仁人而拒奸恶，凡此五者处之各得其宜，则不特中国顺治，虽蛮夷之国亦相率而服从矣。”
臣按：有虞之世分天下为十二州，每州设一牧以分治之，在内则统之以四岳，亦犹百揆统在廷之庶官也。盖帝王之治，内外相维、大小相承，分而理之使其有条序而不乱，合而一之使其有统摄而归一，所以为此者不过安养斯民而已。故舜咨十二牧首以民食为言，盖以国之所以为国者民也，民之所以有生者食也，然欲民之得食在乎不违农时，农不失时则得以尽力田亩，而仰事俯育之有余，而公私咸给矣，不然，则非但民不得以为民而国亦不得以为国矣。然欲吾民之得其所，又在乎所用之得其人，苟非受民牧之寄者，所厚者皆有德之人、所信者皆仁厚之士，而包藏凶恶之人皆知所以拒而绝之，不使之得以预吾政临吾民焉，虽有仁心仁闻而民不被其泽矣。是以人君为治必择牧民之长，而又使其长择其所用以分牧之人，一处不得其人则一处之民受其害，必无一处之不得其人，使家家皆有衣食之资，岁岁不违耕作之候，则家给人足而礼义兴行，协气嘉生，薰为太和，而唐虞雍熙泰和之治不外是矣。
《禹贡》：禹敷（分也）土（分别土地以为九州），随山刊木，奠（定也）高山大川。冀州，济、河惟兖州，海、岱惟青州，海、岱及淮惟徐州，淮、海惟扬州，荆及衡阳惟荆州，荆、河惟豫州，华阳、黑水惟梁州，黑水、西河惟雍州。
郑樵曰：“州县之设有时而更，山川之形千古不易，所以《禹贡》分州必以山川定疆界，使兖州可移而济、河之兖州不能移，使梁州可迁而华阳、黑水之梁州不能迁，是故《禹贡》为万世不易之书。后世之为史者主于州县，故州县移易而其书遂废矣。”
臣按：舜以前皆为九州，至舜乃肇为十二州，盖禹治水敷土在肇十二州之前，时犹九州也。其后禹复并为九州，商因之，观《左传》所谓“昔夏之方有德也，九牧贡金”，及《商颂》所谓“帝命式于九围”可见矣。
《周官》：内有百揆、四岳，外有州牧、侯伯。
蔡沈曰：“百揆无所不总者，四岳总其方岳者，州牧各总其州者，侯伯次州牧而总诸侯者也。”
臣按：唐虞之世设百揆以统内之庶官，设四岳以统外之州牧。州牧之分任者既各以其事功而上于四岳，四岳又总以各牧之所上者以归于百揆，此体统所以归于一而不紊也。
《尔雅》：两河间曰冀州，河南曰豫州，河西曰雍州，汉南曰荆州，江南曰扬州，济河间曰兖州，济东曰徐州，燕曰幽州，齐曰营州。孙炎曰：“《尔雅》与《禹贡》《职方》皆不同，疑殷制。”
《大雅嵩高》诗篇序曰：尹吉甫美宣王也。天下复平，能建国、亲诸侯，褒赏申伯焉。其首章曰：嵩高维岳，骏（大也）极于天。维岳降神，生甫（甫侯也）及申（申伯也）。维申及甫，维周之翰（干也）。四国于蕃（蔽也），四方于宣。
朱熹曰：“宣王之舅申伯出封于谢而尹吉甫作诗以送之，言岳山高大而降其神灵和气以生甫侯、申伯，实能为周之桢干，屏蔽而宣其德泽于天下也。”
臣按：人君建国以为国之桢干，实欲资之以为京师之屏蔽而宣布王者之德泽也。三代以前则列爵分土以为国家蕃翰，自秦罢侯置守，所以为国蕃翰者藩服州郡而已。
《春秋公羊传》：自陕而东者周公主之，自陕而西者召公主之（隐公五年）。
朱熹曰：“文王辟国浸广，于是徙都于丰而分岐周故地，以为周公旦、召公奭之采邑，且使周公为政于国中而召公宣布于诸侯。”臣按：陕，古弘农地，盖在今河南陕州也。
《周礼》：职方氏掌天下之图，乃辨九州之国使同贯利，东南曰扬州，正南曰荆州，河南曰豫州，正东曰青州，河东曰兖州，正西曰雍州，东北曰幽州，河内曰冀州，正北曰并州。
刘彝曰：“乃辨九州之国使同贯利者，四方之人民好恶之不同，财用有无之不等，必周知其利害，贯而通之，使有无之相易也、善恶之相济也，一天下之财用养天下之人民，谓同享其利焉。”
臣按：古者言九州者有三，《禹贡》之冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍，夏制也；《尔雅》之冀、幽、营、兖、徐、扬、荆、豫、雍，商制也；《职方》之扬、荆、豫、青、兖、雍、幽、冀、并，周制也。商有幽、营而无《禹贡》之青、梁，周有幽、并而无《禹贡》之徐、梁，此三代九州之不同也。然此皆三代以前封建之制也，后世郡县亦不异焉。夫以人君中天下而立定四海之民，万方如此其大也，四海如此其远也，亿兆如此其众也，人君以一人之身必欲周知而遍以及焉，非细析而总会之，分其肢而解其节，提其纲而挈其领，使如身之使臂、臂之使指，安能一一中其理、处处得其所哉？此古今为治者既分以州县，必统以藩服，使其上下相承，彼此相维，以为久安长治之基也。
《王制》：千里之外设方伯，五国以为属，属有长；十国以为连，连有帅；三十国以为卒，卒有正；二百一十国以为州，州有伯。八州八伯、五十六正、百六十八帅、三百三十六长。八伯各以其属属于天子之老，二人分天下以为左右曰二伯。
陈澔曰：“自陕以东周公主之，自陕以西召公主之，此即天子之上公分主天下之侯国也。八伯为八州之伯，二伯则天下之伯也。”
徐自明曰：“先王众建诸侯而设方伯、连帅之职，或以子男附庸之属不能专达于天子，故贡赋、朝聘之数悉使之听命于牧伯，此特其一节耳。夫先王举天下以封建诸侯而缺然，无所纪纲于其间则强弱有以相吞而大小无以相维，甚非经久长治之策也。盖方伯、连帅之设所谓褒表功德，关诸盛衰，深根固本为不可拔者也，其所系大矣哉。”
臣按：先王之世封建之制行，故其中又设为方伯、连帅以监临而总督之，后世立为郡县于其间，又分属于各道，制虽不尽同而亦其遗意欤。
《汉地理志》：武帝开地斥境，南置交趾、北置朔方之州，兼徐、梁、幽，并夏周之制，改雍曰凉、改梁曰益，凡十三部：曰豫州（部颍川、汝南、沛凡三郡，梁、鲁二国），曰冀州（部魏、巨鹿、常山、清河四郡，赵、广平、真定、中山、信都、河间凡六国），曰兖州（部陈留、山阳、济阴、泰山、东郡凡五郡，城阳、淮阳、东平凡三国），曰徐州（部琅邪、东海、临淮凡三郡，泗水、广陵、楚凡三国），曰青州（部平原、千乘、济南、北海、东莱、齐凡六郡，菑川、胶东、高密凡三国），曰荆州（部南阳、江夏、桂阳、武陵、零陵、南郡凡六郡，长沙一国），曰扬州（部庐江、九江、会稽、丹阳、豫章凡六郡，六安一国），曰益州（部汉中、广汉、武都、犍为、越巂、益州、牂牁、蜀凡六郡），曰凉州（部陇西、金城、天水、武威、张掖、酒泉、敦煌、五原、云中、定襄、雁门、上郡凡九郡），曰幽州（部勃海、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、玄菟、乐浪、涿、代凡十郡，广阳一国），曰交州（部南阳、郁林、苍梧、交、合浦、九真、日南七郡），曰并州（部太原、上党、西河、朔方凡四郡）。
臣按：自汉以来分部牧民之始，汉十三部，部各有郡、国，郡天子亲理，命守治之，国分封诸侯王，置相以为之治也。汉分天下为十三部而在关中者则属司隶校尉部，京兆、扶风、冯翊、弘农、河内、河南、河东凡七郡，在征和以前司隶所统，亦有刺史察之，后乃除焉。今制分天下为十三布政司而两京畿则直隶府部，亦此意也。
唐太宗贞观元年，帝以民少吏多，悉并省之，因山川形便分为十道，曰关内（古雍州之地，汉京兆、冯翊、扶风、北地、安定、上郡及弘农、陇西、五原、西河、云中之境）、曰河南（古豫、兖、青、徐之域，汉河南、弘农、颍川、汝南、陈留、沛、泰山、济阴、济南、东莱、齐国、山阳、东海、琅邪、北海、千乘、东郡及梁、楚、鲁国、东平、城阳、淮阳、菑川、高密、泗水、平原勃海之境）、曰河东（古冀州之域，汉河东、太原、上党、西河、雁门、代郡及钜鹿、赵国、常山、广平国之地）、曰河北（古幽、冀二州之域，汉河内、魏、勃海、清河、平原、常山、上谷、涿、渔阳、右北平、辽西、真定、中山、信都、河间、广阳等郡国，又参有东郡、河东、上党、钜鹿之地）、曰山南（古荆、梁二州之域，汉南郡、武陵、巴郡、汉中、南阳及江夏等郡之地）、曰陇右（古雍、梁二州之域，汉天水、武都、陇西、金城、武威、张掖、酒泉、敦煌等郡）、曰淮南（古扬州之域，汉九江、庐江、江夏等郡，广陵、六安国及南阳、汝南、临淮之境）、曰江南（古扬州南境，汉丹阳、会稽、豫章、庐江、零陵、桂阳等郡，长沙国及牂牁、江夏、南郡，福、建、汀、漳）、曰剑南（古梁州之域，汉蜀都、广汉、犍为、越巂、牂牁、
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