卷一九
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巴郡之地）、曰岭南（古扬州之南境，汉南海、郁林、苍梧、珠崖、儋耳、交趾、合浦、九真、日南等郡）。
臣按：此后世因山川形便分道始此。
宋太宗分天下为十五路，仁宗析为十八路，神宗又析为二十三路，曰京东东西（东路今山东之济南、青、登、莱四府，南直隶之邳州；西路今河南之归德、睢二州及太康县，山东之兖州府，南直隶之徐州）、曰京西南北（南路今湖广之襄阳府，随、安陆二州，河南之南阳府；北路今河南之河南、汝宁二府，许、郑、陈、汝四州及孟、汜水、河阴三县，南直隶之颍州，北直隶之滑、胙城二县）、曰河北东西（东路今北直隶之大名、河间二府，冀、霸二州及成安、清河、保定、容城、雄五县，山东之东昌府，武定、德、滨三州；西路今北直隶之真定、顺德、广平、保定四府及浚县，河南之彰德、怀庆、卫辉三府）、曰河东（今山西之太原、平阳二府，泽、潞、汾、辽、沁五州，陕西之葭州及吴堡、神木、府谷三县）、曰陕西二路（永兴军路今陕西之西安、延安、庆阳三府，河南之陕州，山西之蒲、解二州及平陆县，湖广之上津县；秦凤路今陕西之凤翔、临洮、巩昌、平凉四府，河、岷、洮三州）、曰两浙二路（西路今南直隶镇江、常、苏、松江四府，浙江之杭、严、嘉兴、湖四府；东路今浙江之绍兴、宁波、台、温、金华、衢、处七府）、曰淮南东西（东路今南直隶之扬、淮安二府，滁、宿、泗三州及五河、亳二县，河南之永城、鹿邑二县；西路今南直隶之凤阳、庐、安庆三府，河南之光州，湖广之黄州）、曰江南东西（东路今应天府及直隶之太平、池、徽、宁国五府，广德州，江西之饶、广信、抚、建昌四府；西路今江西之南昌、瑞、袁、吉安、临江、九江、南康、赣、南安九府，湖广之兴国州）、曰荆湖南北（北路今湖广之武昌、汉阳、岳、常德、德安、荆、辰七府，沔阳、靖二州；南路今湖广之长沙、衡、永、宝庆四府，郴州，广西之全州）、曰成都等四路（成都府路今四川之成都府，眉、嘉定、雅三州及黎州安抚司；潼川府路今四川之叙、顺庆二府，潼川、泸、合三州及资、金堂、荣三县；利州路今四川之保宁府、蓬州及龙州宣抚司，陕西之汉中府、阶州及西河、成、文三县；夔州府路今四川之重庆、夔二府及播州宣慰司，湖广之施州卫，贵州之思州府）、曰福建（今福建之福、泉、兴化、漳、建、延平、邵武、汀八府）、曰广南东西（东路今广东之广、肇庆、韶南、雄、惠、潮六府，广西之富川、贺县；西路今广西之桂林、平乐、柳、庆远、浔、梧、南宁、太平八府，广东高、雷、廉、琼四府）、曰燕山府（今顺天府及北直隶之永平府，易、隆庆、保安三州，山西之大同府，此地宋时属辽金）。
臣按：自汉分天下为十三部，设部刺史，后改为州牧，唐分天下为十五道，宋始分为十五路，继为十八路，后又析为二十三路，皆因山川形便设为藩服，以分统天下郡县吏民。本朝内有两京，畿外有十三布政司，畿内郡县亲领于六部，故曰直隶而有南北之分，惟两京府南曰应天、北曰顺天，在天子辇毂下，与内诸司相颉颃，不以直隶称，其十三布政司曰浙江、曰江西、曰湖广、曰福建、曰广东、曰广西、曰四川、曰云南、曰河南、曰陕西、曰山东、曰山西、曰贵州（国初止十二布政司，后革思州宣慰司，以其地并贵州升为布政司，永乐初平安南，又立交趾布政司，未几罢之），其因山川分疆域，比前代尤为得中焉。臣尝因是而通论之，天地之间而人生焉，天虽无所不包而地则必有远近，人君中天地而立为生民之主，民生近地者举目而可见，闻声而即至，百步之外则视有所不及矣，一里之外则呼有所不闻矣，是以人君必随地势之所至、民生之所在立为君长以临莅保养之，由近而及远，用大而统小，自中而制乎外，合外以奉乎中。譬则人之一身焉，上必有首以为众体之尊，自是而下分为肢体，肢体之下又有臂有指焉，上焉以卫乎首，次焉以为耳目口鼻之用，外焉以修饰乎发肤，内焉以承附乎脏腑，夫然则彼此应援，血气周流而一身得其安矣。人君于民何以异此？夫人君以一人之身虽曰居尊以临卑，然实以寡而御众，以理言固可以一人统，以势言则不能以一人周也，是以为治者既建国立都以宅中图治，又必随地形因民俗众为郡国邑里以分理之。然散必有所以联之之方，分必有所以合之之处，于是乎又因山川之形便、据地理之总会，建为州牧方伯之职，以提纲而挈领、承流而宣化，使上之政教有所承传以代之下宣、下之心志有所敷奏而代之上达。此唐虞三代之制皆有九州十二州之设，而汉唐宋之世因之而分部设道也欤。
以上论分民之牧
▲询民之瘼
《诗皇皇者华》其首章曰：皇皇（犹煌煌也）者华（草木之华），于彼原隰（高平曰原，下湿曰隰）。駪駪（众多疾行之貌）征夫（使臣与其属也），每怀（思也）靡及。其二章曰：我马维驹，六辔如濡（鲜泽也）。载驰载驱，周（遍也）爰（于也）咨诹（访问）。
程颐曰：“遣使四方以观省风俗，采察善恶，访问疾苦，宣道化于天下，故为使者惟虑不能宣道也。”
朱熹曰：“此遣使臣之诗也。君之使臣固欲其宣上德而达下情，而臣之受命亦惟恐其无以副君之意也。使臣自以每怀靡及，故广询博访，以补其不及而尽其职也。程子曰：‘咨访，使臣之大务。’”
欧阳修曰：“周详访问以博采广闻，不徒将一事而出也。”
辅广曰：“每怀靡及者心也，诹谋度询者事也，有是心则有是事矣。程子之意，盖谓人君正以耳目不得与远民相接，故遣使以宣己意而通下情，为之使者岂可不咨访以副君意哉？”
臣按：三代盛时既列爵分土以分牧于天下，而又特遣使臣循行四方，诹谋询度以求民隐、察民瘼，此下民所以无隐情而王政罔有阙遗也欤。
《周礼》：掸人（主掸序王意以语天下）掌诵王志、道国之政事，以巡天下之邦国而语（谕说也）之，使万民和悦而正王面（犹向也，使民心晓而正向王）。
郑玄曰：“道犹言也，以王之志与政事谕说诸侯，使不迷惑。”
臣按：王者处九重之上，其去民也有千万里之远焉，王之心志所在，下人何从而知之哉？故设为掸人之官，巡邦国之内，使之探王志之所在为之诵说以晓谕夫天下之人，俾其在闾阎之下者如在殿陛之间，处万里之远者如在跬步之近，亲闻玉音之謦咳，亲面天威之严穆，上无隔绝之势，下无阻阏之情。故凡一号令之颁、一政事之举，莫不晓然于心、欣然于色而知上之人志向在此也，是以诏之无不信、行之无不从。
《礼记》：天子使其大夫为三监，监于方伯之国，国三人。
方悫曰：“方伯专征于一方，其权实重焉，天子不可不大为之防。每国三人故谓之三监，不使卿为之，止使大夫为之，以见天子之尊，虽使其大夫固足以制于方伯故也。”
臣按：先儒谓方伯者天子所任以总乎外者也，又有监以临之，盖方伯权重则易专，大夫位卑则不敢肆，此小大相维、内外相统之微意。今制分天下为十三布政司，每岁遣监察御史往巡其地，盖得古人此意。
秦以御史监理诸郡，谓之监察御史。汉惠帝三年，遣御史监三辅郡，察词讼，所察之事凡九条，监者二岁更之，常以十月奏事、十二月还监。其后诸州复置监察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督察监察御史。武帝元封元年，御史止不复监。
臣按：御史之设于周而加以监察之名则始于秦，而汉因之，盖设此官以监郡邑及察其官吏也。自武帝置郡刺史不复用监，直至我朝，乃复遣监察御史巡按天下藩服。
武帝元狩元年，遣谒者巡行天下，诏曰：“朕嘉孝弟力田，哀夫老毛、孤寡、鳏独或匮于衣食，甚怜闵焉。其遣谒者巡行天下，存问致赐，曰皇帝使谒者赐县三老孝者帛人五匹，乡三老弟者力田帛人三匹，九十以上及鳏寡孤独帛人二匹、絮三斤，八十以上米人三石，有冤失职，使者以闻，县乡即赐无赘聚。”
臣按：汉去古未远，所以惠赐元元者犹存古意，往往留意于孝弟力田、存恤其鳏寡孤独，失职者得以叙复，冤枉者得以伸诉。至其末章所谓“县乡即赐无赘聚”，尤切中后世有司之弊。当是之时，诏令之颁无有虚文，恩典之施皆有实惠，使者衔命所至，有如旱暵而得时雨也。
元狩六年，遣博士大等六人分循行天下，存问鳏寡、废疾，无以自振业者贷与之，谕三老孝弟以为民师，举独行之君子征诣行在所，详问隐处亡（无同）位及冤失职、奸猾为害、野荒治苛者，举奏郡国有所以为便者，上丞相御史以闻。
臣按：汉世既有郡国守相以牧民，而又州设部刺史以监之，然犹恐其守相之不得其人而部使者之不举其职也，时遣在廷之臣分循天下，存问无告、振贷贫困、伸理冤抑、举用人才、黜陟官吏、考察吏治、观览风俗。今制既岁遣御史出巡天下藩服而又时遣大臣巡抚，即汉人此意。
元鼎二年，又遣博士中等循行，诏曰：“仁不异远，义不辞难。今京师虽未为丰年，山林池泽之饶与民共之，今水潦移于江南，迫隆冬至，朕惧其饥寒不活，江南之地火耕水耨，方下巴蜀之粟致之江陵，遣博士中等分循行谕告，所抵无令重困吏民，有振救饥民免其厄者，具举以闻。”
臣按：博士之官，通经学古者也，汉朝遣使分循天下，岂无理政事、司宪法之臣而必用儒生哉？盖汉人本经术以为治，其政法虽不能纯如三代，然犹有古人尚德不尚刑之遗意，故其诏
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