卷二○
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△制国用
▲总论理财之道（上）
《书》：禹曰：“予决九川，距四海，浚畎浍距川。暨稷播（布谷种），奏庶艰（难也）食鲜食（血食曰鲜），懋（勉也）迁有无化居。烝（众也）民乃粒（米食曰粒），万邦作乂（治也）。”
蔡沈曰：“水平播种之初，民尚艰食，懋勉其民徙有于无，交易变化其所居积之货也。盖水患悉平，民得播种之利，而山林川泽之货又有无相通以济匮乏，然后庶民粒食，万邦兴起治功也。”
臣按：《易》曰：“何以聚人曰财。”财出于地而用于人，人之所以为人，资财以生不可一日无焉者也。所谓财者谷与货而已，谷所以资民食，货所以资民用，有食有用则民有以为生养之具，而聚居托处以相安矣。《洪范》八政以食与货为首者此也，大禹所谓“懋迁有无化居”，此六言者万世理财之法皆出于此。然其所以徙有于无、变化其所居积者，乃为烝民粒食之故耳。是其所以理财者乃为民而理，理民之财尔，岂后世敛民之食用者，以贮于官而为君用度者哉？古者藏富于民，民财既理，则人君之用度无不足者，是故善于富国者必先理民之财，而为国理财者次之。
《禹贡》：六府孔（大也）修，庶土交正，底（致也）慎财赋，咸则（品节之也）三壤，成赋中邦（中国也）。
蔡沈曰：“六府孔修者，谓水、火、金、木、土、谷皆大修治也。庶土则非特谷土也，庶土有等，当以肥瘠、高下、名物交相正焉以任土事。底慎财赋，谓因庶土所出之财而致谨其财赋之入。咸则三壤，谓九州谷土又皆品节之以上、中、下三等。成赋中邦，谓土赋或及于四夷，而田赋则止于中国而已。”
臣按：土者财之所自生，然必修金、水、木、火四者以相制相助，然后土顺其性而谷生焉。然是土也则非一等，有所谓山林、川泽、丘陵、坟衍、原隰五者之不同，其质有肥者焉、有瘠者焉，其形有高者焉、有下者焉，其色又有黄白者焉、有青赤者焉。庶土所生之物各各不同，以此交相质正，于是因其土所出之财而致谨其财赋之入，兢兢焉罔或怠忽，不敢责无于有、取少于多也。然土虽有五而壤则有三，所谓三者，上、中、下也。壤之上者则出上赋，壤之中者则出中赋，壤之下者则出下赋，咸有一定之准则，用是之法以成赋于九州之内，若荒服之外则不敢例之以此也。有夏盛时，其取民之制有所品节准则如此。后世征敛无艺，惟循簿书之旧，无复考核之实，田之等则无别，赋之多寡不伦，既无底慎之心，复无咸则之法，此民财所以恒不足，而国用亦因之以不充也欤？
《王制》：冢宰制国用，必于岁之杪（末也），五谷皆入，然后制国用。用地小大视年之丰耗，以三十年之通制国用，量入以为出。
国无九年之蓄曰不足，无六年之蓄曰急，无三年之蓄曰国非其国也。
应镛曰：“必于岁之杪者，天时既周而来岁之事方始也。五谷之熟有先后，皆入则先后无遗而丰歉尽见矣。”
臣按：先王制国用必命冢宰者，冢宰为六卿之长，周时无宰相，冢宰即宰相也。每岁于年终之时、五谷皆入之后，俾其视今岁之所入以制来年之所出，而定国家一岁多少之用焉。用地小大视年之丰耗者，谓地之小者入亦小、地之大者入亦大，地小而入大则年之丰可知，地大而入小则年之耗可知。每岁以地所入而定其年之丰耗，年丰则国用随之而隆，年耗则国用亦随之而啬。以三十年之通制国用者，每岁所入析为四分，用度其三而储积其一，每年余一，三年余三，积三十年则余十年矣。以三十年通融之法，常留九年储蓄之赀，然后计其见在所有之数，以为经常用度之节，量其所入而出之，因府库之虚实为用度之赢缩，则国家无不足之忧，而兴事建功无有不成者矣。窃惟《王制》此章，说者谓为商制，以臣观之古今制用之法，诚莫有加焉者也。夫国家之所最急者财用也，财生于地而成于天，所以致其用者人也。天地岁岁有所生，人生岁岁有所用，岁用之数不可少而岁生之物或不给，苟非岁岁为之制，先期而计其数，先事而为之备，至于临事而后为之措置，则有弗及者矣。臣愚以为，今日制国用亦宜仿此法，每岁户部先移文内外诸司及边方所在，预先会计嗣岁一年用度之数，某处合用钱谷若干，某事合费钱谷若干，用度之外又当存积预备若干，其钱谷见在仓库者若干，该运未到者若干，造为帐籍，一一开报。又预行各处布政司并直隶府分，每岁于冬十月百谷收成之后，总计一岁夏秋二税之数，其间有无灾伤、逋欠、蠲免、借贷，各具以知。至十二月终旬，本部通具内外新旧储积之数，约会执政大臣通行计算嗣岁一年之间所用几何，所存几何，用之之余尚有几年之蓄，具其总数以达上，知不足则取之何所以补数，有余则储之何所以待用，岁或不足何事可从减省、某事可以暂已，如此则国家用度有所稽考，得以预为之备，而亦俾上之人知岁用之多寡、国计之赢缩、蓄积之有无云。伏惟万几之余留神省察，必使国家仓廪恒
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